日前，甘肃省委常委会研究决定，对省人社厅党组在全省进行通报批评，责成作出书面检查。给予省人社厅党组书记、厅长诫勉处理；分管厅党组成员、副厅长党内警告处分，免去其党组成员、副厅长职务，改任二级巡视员；给予事业处处长等其他3名责任人党内严重警告、党内警告处分及降级处理，调离省人社厅事业处。

什么事引得甘肃省委如此大怒，出如此重拳？说来，与一份红头文件（规范的说法应该叫：行政规范性文件）有关。

人才流失多、引进难，一直是困扰甘肃发展的难题。当然，这绝对不只是甘肃这种偏远的省份，就是东南沿海也面临着人才荒。有时实在想不通，人才到底都藏到哪儿去了？

年2月，为了给用人单位放权，甘肃省委组织部、省委编办、省教育厅、省人社厅等4部门出台政策，将引进高层次人才由事前审批改为事后备案。

这当然是行政审批改革的重大利好，尽管在我们行政法学界，一直对审批与备案的关系纠缠不清，在行政执法、行政许可实务中，许多有权单位更是硬生生地把备案变成了许可，白白浪费了“备案”这个好词。但毕竟备案的条件要比审批宽松一些，也算是差强人意吧。

上面要求有变，但没想到，甘肃省人社厅偏好红头文件的习惯没有改变。这些年来，许多行政机关以出台红头文件当作本部门的重要工作，致使红头文件数量尽管上级层层要求减少，但事实上减少的有限。

本来，甘肃省人社厅可以以文件落实文件，这虽然是行政资源的浪费，但至少没有大问题。

正因为一些地方和部门乱发文、出台“奇葩”文件的现象还不同程度存在，群众反映很大。比如，有的强制要求企业办理诚信档案时捆绑不合理条件，有的指定消费本地产品，甚至还有的规定取消职工休假、禁止城乡居民复婚办酒席。这类文件严重侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，极大损害了政府公信力。造成这些问题的原因，既有治理理念和方式问题，也有不按法定程序出台政策文件问题，还有监督不力、责任追究机制不健全等方面的问题。为加强行政规范性文件制定和监督管理、有效遏止“奇葩”政策文件出台，《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔〕37号）明确：法规、规章和上级文件已经作出明确规定的，现行文件已有部署且仍然适用的，不得重复发文；对内容相近、能归并的尽量归并，可发可不发、没有实质性内容的一律不发，严禁照抄照搬照转上级文件、以文件“落实”文件。确需制定行政规范性文件的，要讲求实效，注重针对性和可操作性，并严格文字把关，确保政策措施表述严谨、文字精练、准确无误。

但是，甘肃省人社厅却于3月25日违规出台文件，将事后备案变相分为招聘计划备案、考试体检备案、审批结果备案等3个事前备案环节，实行“变相审批”。而且，除了自我扩权，甘肃省人社厅还以“盖章”倒逼相关部门审批，要求省属高校和科研院所引进高层次人才的报备材料必须由甘肃省委编办、省教育厅盖章后上报，否则甘肃省人社厅不予受理。这叫省委编办、教育厅情何以堪？

司法部有关负责人详解行政规范性文件合法性审核机制时曾经指出，行政规范性文件是行政机关开展行政执法活动的重要依据，俗称“红头文件”。目前在推进合法性审核机制工作方面存在的问题包括，有的对规范性文件制定主体和范围不明确，有的审核程序不规范、审核标准不统一，有的审核工作衔接机制不严密，还有些地方和部门存在审核能力不足等。这些问题严重制约了合法性审核机制作用的发挥，导致实践中经常会出现一些“奇葩”文件，引起公众和社会舆论批评。于是《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔〕号）应运而生，明确：除为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施规范性文件等外，合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。审核机构要认真履行审核职责，防止重形式、轻内容、走过场，严格审核以下内容：制定主体是否合法；是否超越制定机关法定职权；内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定；是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形；是否违反规范性文件制定程序。

那问题来了：甘肃省人社厅是怎么样进行合法性审查的？

年1月23日，甘肃省人社厅发布了第一批高层次人才招聘公告，历时5个月才完成第一个引进博士的“备案”，到7月底，还没有1名高层次人才真正引进落地。用人单位完成甘肃省人社厅的所谓“备案”，至少需要省委编办盖章2次，省教育厅盖章7次。

这哪是引进人才？分明是不要引进人才啊。正如甘肃省委的通报所指出，甘肃省人社厅任性用权，把“放管服”变为“管卡压”，对基层的强烈反映不理不睬、我行我素，问题的根源值得深思。

我们看到，无论是甘肃省人社厅的起草机构、合法性审查机构，还有后面的集体审查，以及省政府的红头文件备案、法院的红头文件一并审查制度，都没有能够让这份文件将错误坚持到底。这才是最可怕的，本来在某个环节就可以卡住这份违法文件的出台，防止厅领导犯错误，可惜环环失守。对了，红头文件审查、把关就是防止领导违法犯错甚至犯罪的好制度。

年7月，中办国办就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报，甘肃省政府党组成员、副省长杨子兴分管祁连山生态环境保护工作，在修正《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》过程中把关不严，致使该条例部分内容严重违反上位法规定，对查处、制止违法违规开发项目督查整改不力，对保护区生态环境问题负有领导责任，给予其党内严重警告处分。甘肃省政府法制办等部门在修正《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》过程中，明知相关规定不符合中央要求和国家法律，但没有从严把关，致使该条例一路绿灯予以通过。对甘肃省政府法制办等相关部门在有关法规、办法修订中放松管理要求、违反上位法等问题，进一步查清事实，严肃问责。

看来，甘肃省的这个大教训没有被甘肃省人社厅好好的汲取。

由于机构改革，由于各种原因，机关里的法律人才流失严重，而在岗的法律人似乎也有被虚化的倾向。许多人认为红头文件不过就是文字组合，不过就是比着上级文件抄一抄，凭我12年红头文件审核的经验教训看，绝非如此简单。

最后，我还是给甘肃省人社厅包括其他行政机关一个减少在红头文件方面少犯错误的秘诀：尽量减少红头文件的数量。以数量换质量，以时间换空间，以专业换违法错误。

国家有法律，有行政法规，有地方性法规，有部委规章，上级已经给我们指明了方向，我们的工作就是努力干事，何必事事都要出文件呢？

年11月17日

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